《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》解讀
2009年10月13日，溫家寶總理簽署國務(wù)院令，公布了《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》(以下簡稱條例)，條例自2010年1月1日起施行。現(xiàn)就條例的相關(guān)內(nèi)容給予解讀：
一、為什么要制定條例?
答：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)公眾安全需求的日益提高，保安服務(wù)業(yè)得到了迅速發(fā)展。1984年12月，深圳市公安局組建了全國第一家保安服務(wù)公司。此后二十多年來，全國由公安機(jī)關(guān)組建的保安服務(wù)公司發(fā)展到2800余家、保安從業(yè)人員達(dá)200余萬人。專業(yè)化的保安服務(wù)擔(dān)負(fù)了大量保護(hù)人身安全、財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)治安秩序的任務(wù)，對于增加就業(yè)也發(fā)揮了一定的作用。但是，保安服務(wù)工作中也存在一些亟須加以規(guī)范的問題：一是除經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成立的保安服務(wù)公司外，大量保安組織和人員從事的保安服務(wù)活動(dòng)，還沒有納入公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍。二是對保安員入門條件缺乏規(guī)范，日常管理不嚴(yán)格，一些保安員利用工作上的便利進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，從實(shí)際情況看，出問題的又以未納入公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的保安員占多數(shù)。三是保安員缺乏培訓(xùn)，服務(wù)不夠規(guī)范，引發(fā)與客戶的矛盾，甚至釀成治安案件。因此，迫切需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定保安服務(wù)管理?xiàng)l例，依法規(guī)范保安服務(wù)活動(dòng)。此外，2006年3月公安部決定將對保安服務(wù)的管理由公安機(jī)關(guān)既直接經(jīng)辦又負(fù)責(zé)監(jiān)管，調(diào)整為公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)監(jiān)管。這一重大調(diào)整，也需要通過立法建立規(guī)范的管理制度。
二、制定條例經(jīng)過了哪些過程?
作為保安服務(wù)主管部門，公安部十分重視保安服務(wù)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，積極推進(jìn)保安服務(wù)制度的改革和完善，以加強(qiáng)管理，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)安全服務(wù)，此前已經(jīng)制定了一系列規(guī)章制度，對保安服務(wù)業(yè)進(jìn)行規(guī)范。隨著形勢的發(fā)展，制定一部系統(tǒng)規(guī)范保安服務(wù)的行政法規(guī)逐漸提上了議事日程。保安立法的時(shí)機(jī)逐漸成熟。制定保安管理方面行政法規(guī)的工作先后被列為2007年國務(wù)院立法工作計(jì)劃二檔項(xiàng)目、2008年和2009年國務(wù)院立法工作計(jì)劃一檔項(xiàng)目。公安部在認(rèn)真總結(jié)保安服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草了《保安服務(wù)業(yè)管理?xiàng)l例(送審稿)》，報(bào)請國務(wù)院審議。國務(wù)院法制辦又反復(fù)征求了中央國家機(jī)關(guān)和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見，召開了專家論證會(huì)，還通過“中國政府法制信息網(wǎng)”公開向社會(huì)各界征求意見。在此基礎(chǔ)上，法制辦會(huì)同公安部反復(fù)研究修改，形成了《保安服務(wù)管理?xiàng)l例(草案)》。2009年9月28日，國務(wù)院第82次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過了這個(gè)草案。2009年10月13日，溫家寶總理簽署第564號國務(wù)院令，公布了這個(gè)條例，條例自2010年1月1日起實(shí)施。
三、保安服務(wù)條例的主要內(nèi)容
(一)明確了保安服務(wù)的范圍。
為了將保安服務(wù)活動(dòng)全部納入公安機(jī)關(guān)監(jiān)管，條例對保安服務(wù)范圍作了三個(gè)方面的規(guī)定：一是保安服務(wù)公司根據(jù)保安服務(wù)合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險(xiǎn)評估等服務(wù);二是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位招用人員從事的本單位門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)等安全防范工作;三是物業(yè)服務(wù)企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展的門衛(wèi)、巡邏、秩序維護(hù)等服務(wù)。其中，自行招用保安員的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在條例中統(tǒng)稱自行招用保安員的單位。
(二)規(guī)定了保安服務(wù)公司的行業(yè)準(zhǔn)入制度和自行招用保安員的單位的備案制度。
保安從業(yè)單位，包括保安服務(wù)公司和自行招用保安員的單位兩類，其中保安服務(wù)公司中包括從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安公司。根據(jù)保安從業(yè)單位的不同特點(diǎn)，條例作了三個(gè)方面規(guī)定：一是設(shè)立保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機(jī)關(guān)許可，有不低于人民幣100萬元的注冊資本，有住所和提供保安服務(wù)所需的設(shè)施、裝備，有符合條件的保安員、管理人員，有健全的管理制度。二是設(shè)立從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安服務(wù)公司，還應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院公安部門的規(guī)劃和布局，有10倍于一般保安公司的注冊資本，由內(nèi)資控權(quán)，有符合國家規(guī)定條件的守護(hù)押運(yùn)人員。三是自行招用保安員的單位應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)備案，且不得在本單位以外或者物業(yè)管理區(qū)域以外提供保安服務(wù)。此外，條例還對保安服務(wù)公司取得許可的具體程序作了規(guī)定。
(三)對保安員的條件和保安員的管理、培訓(xùn)以及權(quán)益保障作了規(guī)定。
保安員是保安服務(wù)的具體承擔(dān)者，一方面要嚴(yán)格管理，另一方面也要保障其合法權(quán)益。為此，條例作了三個(gè)方面的規(guī)定：一是明確了擔(dān)任保安員的條件，規(guī)定經(jīng)公安機(jī)關(guān)考試、審查合格并留存指紋等人體生物信息的，發(fā)給保安員證。二是明確保安從業(yè)單位對保安員負(fù)有管理和培訓(xùn)責(zé)任。三是規(guī)定了保安員的權(quán)益保障。
(四)對保安服務(wù)行為作了規(guī)范。
保安服務(wù)行為與公民、法人的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，為了規(guī)范保安服務(wù)行為，條例作了四個(gè)方面的規(guī)定：一是保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)與客戶單位簽訂保安服務(wù)合同并至少留存2年備查，對擬提供的保安服務(wù)的合法性應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核查。二是設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府確定的治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位不得聘請外商獨(dú)資、中外合資、中外合作的保安服務(wù)公司提供保安服務(wù)。三是保安員為履行職責(zé)可以進(jìn)行查驗(yàn)有關(guān)證件、登記、巡邏和守護(hù)等活動(dòng)，但不得限制他人人身自由、搜查他人身體、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)。從事武裝守護(hù)押運(yùn)的保安員需要使用槍支的，依照《專職守護(hù)押運(yùn)人員槍支使用管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。四是保安從業(yè)單位對在保安服務(wù)中形成的監(jiān)控影像資料和報(bào)警記錄應(yīng)當(dāng)至少留存30天，且不得刪改、擴(kuò)散。
(五)對保安服務(wù)的監(jiān)督管理作了規(guī)定。
為了對保安服務(wù)活動(dòng)實(shí)施有效的監(jiān)督管理，條例作了四個(gè)方面的規(guī)定：一是公安部負(fù)責(zé)全國保安服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作�？h級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)保安服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作。二是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)保安從業(yè)單位建立健全相關(guān)管理制度，并負(fù)責(zé)督促落實(shí)。三是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布投訴方式，受理投訴，并及時(shí)調(diào)查和處理。四是國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動(dòng)。
四、條例對保安員的權(quán)益保障作了哪些規(guī)定?
保安員是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)，直接處在保護(hù)公民、法人和其他組織安全和協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安的第一線，在執(zhí)勤服務(wù)工作中極易受到不法分子的侵襲，安全風(fēng)險(xiǎn)較大。2001年至2008年全國就有31300多名保安員負(fù)傷、309名保安員犧牲，其中僅2008年就有6859名保安員負(fù)傷、49名保安員犧牲。保安員待遇不高、傷殘死亡撫恤沒有保障也是影響保安隊(duì)伍穩(wěn)定的突出問題。為保護(hù)保安員合法權(quán)益，增強(qiáng)保安服務(wù)工作的吸引力、凝聚力，促進(jìn)保安隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展，條例對保安員權(quán)益保障問題作出了明確規(guī)定：一是規(guī)定保安員依法從事保安服務(wù)活動(dòng)，受法律保護(hù)。保安員在保安服務(wù)中可以采取查驗(yàn)、巡邏、守護(hù)、安全檢查、報(bào)警監(jiān)控和設(shè)立臨時(shí)隔離區(qū)等措施。二是規(guī)定保安從業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)崗位需要，為保安員配備必要的裝備。三是規(guī)定保安員有權(quán)拒絕保安從業(yè)單位或者客戶單位的違法指令，保安從業(yè)單位不得因保安員不執(zhí)行違法指令而解除與保安員的勞動(dòng)合同，降低其勞動(dòng)報(bào)酬和其他待遇，或者停繳、少繳依法應(yīng)當(dāng)為其繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。四是保安從業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法保障保安員在社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)用工、勞動(dòng)保護(hù)、工資福利、教育培訓(xùn)等方面的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)與保安員簽訂勞動(dòng)合同，參加社會(huì)保險(xiǎn)，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)保安服務(wù)崗位的風(fēng)險(xiǎn)程度為保安員投保意外傷害保險(xiǎn)。保安員因工傷亡的，依照國家有關(guān)工傷保險(xiǎn)、烈士褒揚(yáng)的規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)、撫恤優(yōu)待。
五、為什么條例對從事武裝守護(hù)押運(yùn)的保安服務(wù)公司規(guī)定了“符合國務(wù)院公安部門的規(guī)劃、布局要求”和“國有獨(dú)資或者國有資本占注冊資本總額51%以上”的條件?
武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)涉及到槍支的使用和管理，為了使武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)資源得到充分、有效利用，避免盲目競爭，有必要對從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安服務(wù)公司的數(shù)量和布局進(jìn)行控制。因此，條例授權(quán)國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的規(guī)劃、布局。
武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)直接關(guān)系社會(huì)的安全、穩(wěn)定，在全面參考世界上其他國家的現(xiàn)行做法和兼顧我國國情的基礎(chǔ)上，條例規(guī)定只有國有獨(dú)資或者是國有資本占注冊資本總額的51%以上的保安服務(wù)公司才可以從事武裝守護(hù)押運(yùn)業(yè)務(wù)。
六、為什么要提取、留存保安員的指紋等人體生物信息?
隨著信息技術(shù)和電子政務(wù)的發(fā)展，指紋等人體生物信息管理已成為社會(huì)管理的常用手段，應(yīng)用范圍越來越廣，如銀行保管箱、養(yǎng)老金等。
保安服務(wù)涉及公民、法人的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系社會(huì)秩序的維護(hù)，需要從技術(shù)手段等方面加強(qiáng)對保安員的監(jiān)管。提取、留存保安員指紋等人體生物信息，既可以通過信息比對，加強(qiáng)保安員錄用前審查，有效地將有違法犯罪記錄或者違法犯罪在逃人員排除出保安隊(duì)伍，確保保安隊(duì)伍純潔、可靠，讓用戶放心，增加社會(huì)公眾的安全感，又可以加強(qiáng)對保安員的保護(hù)，防止和減少發(fā)生問題時(shí)對保安員的無端猜疑。在《保安服務(wù)管理?xiàng)l例(草案)》向社會(huì)公開征求意見過程中，就有群眾建議將保安員的指紋信息和DNA信息納入到保安服務(wù)管理信息系統(tǒng)，以便更好的對保安員進(jìn)行管理。在國外保安立法中，例如美國等國也有關(guān)于留存保安員指紋等人體生物信息的規(guī)定。
七、條例為什么規(guī)定保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)對客戶單位要求提供的保安服務(wù)的合法性進(jìn)行核查并留存保安服務(wù)合同?
條例規(guī)定保安服務(wù)公司對保安服務(wù)要求進(jìn)行合法性審查，目的在于避免為走私、盜竊、搶劫、販毒等違法犯罪行為提供保安服務(wù)，以維護(hù)社會(huì)公共安全。保安服務(wù)公司通過對保安服務(wù)對象和提供服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)方式、合同內(nèi)容等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，可以第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，有利于預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。
保安服務(wù)活動(dòng)往往涉及客戶單位的安全，有的保安服務(wù)合同也涉及到國家安全、國家秘密和重大社會(huì)利益，合同在履行過程中出現(xiàn)的問題有時(shí)在合同履行完畢后才能發(fā)現(xiàn)，因此留存保安服務(wù)合同對于確保保安服務(wù)公司和客戶單位的合法權(quán)益，分清各自的責(zé)任和義務(wù)，確保國家安全、國家秘密的安全及重大社會(huì)利益都具有非常重要的意義。
八、為什么條例規(guī)定外商獨(dú)資、中外合資、中外合作的保安服務(wù)公司不得為設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府確定的關(guān)系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位提供保安服務(wù)?
保安服務(wù)業(yè)是服務(wù)業(yè)的一部分部分，不屬于我國承諾的對外開放服務(wù)貿(mào)易的范疇。因此，可以通過制定條例規(guī)定我國的保安服務(wù)是否對外開放。此外，美國、法國等國保安法規(guī)也有類似規(guī)定，明確核電站等涉及國家安全、國家秘密的部門和重要設(shè)施的保安不得由非本土保安企業(yè)提供。在充分征求有關(guān)部門意見和借鑒有關(guān)國家做法的基礎(chǔ)上，條例規(guī)定外商獨(dú)資、中外合資、中外合作的保安服務(wù)公司不得為設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府確定的關(guān)系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位提供保安服務(wù)。
九、為什么保安服務(wù)公司跨省級行政區(qū)域提供保安服務(wù)要向服務(wù)所在地公安機(jī)關(guān)備案?
條例規(guī)定跨省級行政區(qū)域提供保安服務(wù)需要進(jìn)行備案主要有兩點(diǎn)考慮：一是保安服務(wù)公司由省級人民政府公安機(jī)關(guān)核發(fā)保安服務(wù)許可證，保安服務(wù)公司在省內(nèi)的服務(wù)活動(dòng)都可以得到有效監(jiān)管，但是一旦跨省提供保安服務(wù)，服務(wù)所在地的省市兩級公安機(jī)關(guān)因?yàn)椴徽莆沼嘘P(guān)情況而無法進(jìn)行有效監(jiān)管，因此，保安服務(wù)公司應(yīng)將有關(guān)情況向服務(wù)所在地公安機(jī)關(guān)備案，便于公安機(jī)關(guān)對其服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。二是僅規(guī)定備案而沒有規(guī)定由公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)主要是為了打破保安服務(wù)市場的地區(qū)封鎖和地區(qū)壟斷，鼓勵(lì)保安服務(wù)公司跨省開展業(yè)務(wù)，引導(dǎo)保安服務(wù)公司依法開展良性競爭，防止服務(wù)所在地公安機(jī)關(guān)因地區(qū)利益抵制外省保安服務(wù)公司拓展業(yè)務(wù)而不予批準(zhǔn)的現(xiàn)象發(fā)生。
十、為什么條例規(guī)定執(zhí)行武裝守護(hù)押運(yùn)任務(wù)可以設(shè)立臨時(shí)隔離區(qū)?
武裝守護(hù)押運(yùn)的對象都是貴金屬、貨幣、文物等貴重物品，受到犯罪分子侵害的風(fēng)險(xiǎn)較高。為了確保押運(yùn)物品的安全，在押運(yùn)物品裝卸過程中，從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安員經(jīng)常通過拉設(shè)警戒線、隔離帶、排列人墻等方式將押運(yùn)的物品與周邊隔離形成一個(gè)相對安全的區(qū)域，這是工作任務(wù)的需要。但是臨時(shí)隔離區(qū)的設(shè)置可能對公民的正�；顒�(dòng)造成一定影響，由于沒有法律依據(jù)，保安員設(shè)立的臨時(shí)隔離區(qū)有時(shí)得不到群眾的認(rèn)可和配合，個(gè)別人為了省時(shí)間、少走路經(jīng)常穿越臨時(shí)隔離區(qū)，導(dǎo)致與保安員發(fā)生沖突。因此，有必要在條例中賦予從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安員設(shè)立臨時(shí)隔離區(qū)的權(quán)利。同時(shí)，條例也規(guī)定設(shè)置臨時(shí)隔離區(qū)應(yīng)當(dāng)盡量減少對公民正�；顒�(dòng)的影響。
十一、條例實(shí)施以后保安從業(yè)單位、保安培訓(xùn)單位、保安員管理新舊制度如何銜接?
自1984年以來，根據(jù)國家有關(guān)文件要求，各地公安機(jī)關(guān)已經(jīng)設(shè)立了2800多家保安服務(wù)公司和一些保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，許多企事業(yè)單位也設(shè)立了內(nèi)部保安組織，全國各地已有數(shù)百萬保安員從事各類保安服務(wù)工作。正確、妥善處理這些《條例》實(shí)施前已經(jīng)設(shè)立的保安從業(yè)單位、保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和正在從業(yè)的保安員，做好新舊制度的銜接，保障保安服務(wù)業(yè)的正常經(jīng)營秩序，確實(shí)是條例實(shí)施后首先要解決的問題，也是維護(hù)條例的嚴(yán)肅性、權(quán)威性的需要。
為確保保安服務(wù)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，并結(jié)合我國各地保安服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，條例規(guī)定，本條例施行前已經(jīng)設(shè)立的保安服務(wù)公司、保安培訓(xùn)單位，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日起6個(gè)月內(nèi)重新申請保安服務(wù)許可證、保安培訓(xùn)許可證;本條例施行前自行招用保安員的單位，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日3個(gè)月內(nèi)向公安機(jī)關(guān)備案。
鑒于保安員數(shù)量龐大，組織培訓(xùn)和考核任務(wù)繁重，且保安從業(yè)單位的保安服務(wù)工作不能停止，條例規(guī)定，本條例施行前已經(jīng)從事保安服務(wù)的保安員，自本條例施行之日起1年內(nèi)由保安員所在單位組織培訓(xùn)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)考試、審查合格并留存了指紋等人體生物信息的，發(fā)給保安員證。 |
