節(jié)作用能夠充分發(fā)揮、企業(yè)活力能夠充分激發(fā)、行業(yè)內(nèi)部能夠有效自律、政府監(jiān)管能夠依法進(jìn)行的發(fā)展和監(jiān)管機(jī)制。積極培育全國(guó)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的保安服務(wù)市場(chǎng)，打破行政區(qū)劃限制，促進(jìn)保安服務(wù)產(chǎn)品和要素在全國(guó)范圍的合理流動(dòng)，積極創(chuàng)造有利于優(yōu)秀保安服務(wù)企業(yè)成長(zhǎng)的市場(chǎng)環(huán)境。
可見(jiàn)，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后保安服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心問(wèn)題就是保安服務(wù)民營(yíng)化。因此，保安服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)程中會(huì)有哪些障礙和如何應(yīng)對(duì)這些障礙的問(wèn)題，應(yīng)該引起業(yè)界高度的重視，并進(jìn)行深入的研究。
一、保安服務(wù)管理體制問(wèn)題
國(guó)家改革開放之初，保安業(yè)在中國(guó)大地應(yīng)運(yùn)而生，作為各級(jí)公安機(jī)關(guān)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，開始為企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等部門提供有償保安服務(wù)。自從保安誕生的那天起，改革始終伴隨著保安的發(fā)展壯大，在政企分開、黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)等不允許經(jīng)商辦企業(yè)的政策出臺(tái)后，1998年保安公司從公安機(jī)關(guān)中分離出來(lái)，成為具有獨(dú)立法人的企業(yè)，開始了“獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”企業(yè)化的運(yùn)作。1998年體制改革后，企業(yè)雖然獲得較多自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)意義上的獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，但企業(yè)與公安機(jī)關(guān)仍然存在產(chǎn)權(quán)不明晰，管辦沒(méi)有徹底分開的弊端。伴隨著國(guó)有企業(yè)體制改革的步伐，一些保安公司以具體的經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目為突破口，實(shí)行了多種體制改革的嘗試。其領(lǐng)域，絕大多數(shù)集中于技術(shù)防范和押運(yùn)。在形式上，有中外合資(如上海的報(bào)警監(jiān)控)，有外引內(nèi)聯(lián)的股份制(如浙江、福建、西安的一些押運(yùn)公司)。因此，就保安服務(wù)公司整體而言，在體制上絕大多數(shù)仍然是產(chǎn)權(quán)不很明晰的國(guó)有獨(dú)資。在經(jīng)營(yíng)上，表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)獨(dú)家壟斷;在管理上，尚未完全按國(guó)家國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的規(guī)范實(shí)行。公安機(jī)關(guān)不善于或不敢于以國(guó)有資產(chǎn)增值率為主，對(duì)保安公司和法人代表實(shí)行監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲;在法人治理機(jī)制上，絕大多數(shù)法人代表不敢以現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理理念和模式，獨(dú)立行使職權(quán)，“唯上”的傾向性很強(qiáng)，既不敢大膽改革，又不善面對(duì)市場(chǎng)。為此，在社會(huì)上，現(xiàn)有的保安服務(wù)公司被稱為“官辦壟斷性企業(yè)”。 除個(gè)別城市保安服務(wù)公司以外，全國(guó)絕大多數(shù)保安服務(wù)公司均是國(guó)有獨(dú)資，在產(chǎn)權(quán)形式上，是由公安機(jī)關(guān)替代國(guó)家所有。其注冊(cè)資本及自有資產(chǎn)少量是由公安機(jī)關(guān)變相投入，大多數(shù)是由保安公司積累產(chǎn)生。在這種管辦合一、產(chǎn)權(quán)不明晰的體制下，出現(xiàn)了許多問(wèn)題：
首先，忽視了利用市場(chǎng)配置保安資源的作用，加劇了蓬勃發(fā)展的保安服務(wù)市場(chǎng)需求與管理工作的矛盾，使得脫離監(jiān)管的保安服務(wù)性質(zhì)組織大量出現(xiàn)，擾亂了保安服務(wù)市場(chǎng)。不少地方公安機(jī)關(guān)把保安公司作為公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),一般由局領(lǐng)導(dǎo)直接管理,主管業(yè)務(wù)部門難以實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，由于行政的干預(yù)，許多時(shí)候往往是市場(chǎng)前景十分看好的業(yè)務(wù)，在他們的研究中擱淺，最終導(dǎo)致流產(chǎn)，使企業(yè)喪失了占領(lǐng)市場(chǎng)的良好機(jī)遇。
其次，公安機(jī)關(guān)每年收取的大量上交款，未考慮到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的后備資金，一些地方把保安公司作為增加經(jīng)費(fèi)、改善福利的渠道，“招之即來(lái)”，違反規(guī)定從保安公司調(diào)用資金，出現(xiàn)“殺雞取卵”、“竭澤而漁”的現(xiàn)象，使企業(yè)不能產(chǎn)生有效的資金積累，用于擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高保安隊(duì)員的工資福利待遇，在一定程度上限制了保安服務(wù)公司的發(fā)展。
第三，許多企業(yè)經(jīng)營(yíng)用房、車輛設(shè)備仍是公安機(jī)關(guān)的，未辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，不利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，一旦徹底明晰，房產(chǎn)的增值又將被公安機(jī)關(guān)收走，不利于保安服務(wù)公司的發(fā)展壯大。
第四，目前保安公司的法人代表仍是公安機(jī)關(guān)的在職民警，民警的相關(guān)工資福利還在公安機(jī)關(guān)領(lǐng)取，一方面不利于企業(yè)實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立核算，另一方面，有關(guān)人事權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益完全掌握在公安機(jī)關(guān)，極大地束縛了保安公司班子的開拓創(chuàng)新。
第五，長(zhǎng)期以來(lái)形成了壟斷經(jīng)營(yíng)，使得部分保安服務(wù)企業(yè)有“強(qiáng)賣強(qiáng)買”之嫌，忽視隊(duì)伍管理，不注重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的研究，同時(shí)由于經(jīng)營(yíng)好壞和他們的直接利益沒(méi)有利害關(guān)系。在一種“混日子”的思想指引下，隊(duì)伍的綜合素質(zhì)較差，人員流動(dòng)量大，隊(duì)員的合法權(quán)益得不到保障，隊(duì)伍不穩(wěn)定，保安服務(wù)質(zhì)量上不去。
綜上所述，保安服務(wù)的管理體制改革，是規(guī)范我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)保安服務(wù)業(yè)民營(yíng)化發(fā)展的關(guān)鍵。那么如何進(jìn)行保安服務(wù)管理體制改革呢?保安服務(wù)管理體制改革，要從產(chǎn)權(quán)所有入手，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求為基礎(chǔ)，以規(guī)范管理為手段，以適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的安防需求為目的。一些地區(qū)保安服務(wù)公司以具體經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目為突破口，實(shí)行體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，已證明是體制改革成功的關(guān)鍵所在。
第一，產(chǎn)權(quán)形式是國(guó)有企業(yè)體制改革的核心。從我國(guó)整體上講，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及其監(jiān)管，應(yīng)統(tǒng)歸于國(guó)有資產(chǎn)管理局。只有這樣，才能從根本上解決政企不分的問(wèn)題，也才能使政府機(jī)關(guān)各職能部門，專司行政管理，防止行政腐敗。因此，保安服務(wù)的管理體制改革應(yīng)該作好以下幾個(gè)方面：(1)將現(xiàn)有公司的產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)歸于國(guó)有資產(chǎn)管理局�，F(xiàn)有工作的干警可借鑒香港民航保安公司的做法，在體制不改革或改革后，作為派駐人員，保留公務(wù)員身份，參于公司管理，在公司工作期間享受企業(yè)高職人員待遇。保留這種雙重身份的人員，有利于公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)保安服務(wù)公司的監(jiān)管。(2)各公司根據(jù)在資金、技術(shù)、管理諸方面的實(shí)際情況，逐步實(shí)行體制改革。體制改革的模式，可完全參照各地國(guó)有企業(yè)改革的各種方式。(3)公安部應(yīng)制定保安服務(wù)公司的監(jiān)管條例�？紤]到我國(guó)的具體國(guó)情和保安服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀，條例應(yīng)從核準(zhǔn)條件上，體現(xiàn)出重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管區(qū)別。
第二，體制改革的形式。股份制是現(xiàn)代企業(yè)在體制上較為先進(jìn)的形式。股東身份是多樣的，在實(shí)行體制改革，選擇股東對(duì)象時(shí)，要關(guān)注以下因素：(1)應(yīng)考慮我國(guó)保安服務(wù)公司的特殊性;(2)應(yīng)考慮實(shí)施改革對(duì)本公司來(lái)講，所要解決的實(shí)質(zhì)因素，如資金、技術(shù)還是管理。(3)時(shí)機(jī)的選擇。如目前本公司服務(wù)門類情況、市場(chǎng)占有情況等。(4)控股決策。保安服務(wù)公司整體體制改革和各服務(wù)門類分別組建新的公司，所要占有的股份，應(yīng)有所區(qū)別。在決策時(shí)，既要考慮本公司的條件、狀況，更要考慮改革的服務(wù)門類。不同的服務(wù)門類，在決定現(xiàn)有公司所要占有的股份比例的低線，應(yīng)是不同的。
第三，體制改革的組織實(shí)施。保安服務(wù)公司的產(chǎn)權(quán)移交到國(guó)有資產(chǎn)管理部門后，體制改革應(yīng)在國(guó)有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管下，由公司董事會(huì)擬定改革方案。由政府組織包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)職能部門審核、審批。
第四，調(diào)整保安公司中的民警。今后除武裝押運(yùn)可以配備在職民警管理，作為公安機(jī)關(guān)對(duì)特殊行業(yè)的監(jiān)管人員存在，其余都要和公安機(jī)關(guān)脫鉤，實(shí)現(xiàn)完全意義上的企業(yè)的主人，利益相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者，而不是公務(wù)員身份參與者，這樣不但有利于企業(yè)的發(fā)展，還有利于公安機(jī)關(guān)利用這支力量，維護(hù)社會(huì)治安的有序穩(wěn)定。
二、公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管問(wèn)題
在體制改革后，保安服務(wù)業(yè)出現(xiàn)了民營(yíng)化，民間資本進(jìn)入保安領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管就顯得更為重要了。公安部劉金國(guó)副部長(zhǎng)指出：“保安服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)決定了公安機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)監(jiān)管，這也是國(guó)際上的通行做法。保安工作再怎么改革，發(fā)展再快，由公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的要求不能變。”保安服務(wù)公司和保安隊(duì)伍，是協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的一支重要輔助力量，已是社會(huì)公認(rèn)的無(wú)可非議的共識(shí)。要保證公安機(jī)關(guān)對(duì)保安隊(duì)伍“調(diào)動(dòng)得了、指揮得動(dòng)、控制得住、為社會(huì)所用、不成社會(huì)所害”，公安機(jī)關(guān)必須宏觀監(jiān)管，監(jiān)管的意識(shí)要明確清晰，才能確保保安服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展方向。
(一) 大力整合保安資源。保安業(yè)是改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是新的歷史時(shí)期群防群治工作繼承和發(fā)展的有效組織形式。由于保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展快、慢不平衡，全國(guó)各地差異大，立法滯后，特別是某些地方公安機(jī)關(guān)在宏觀監(jiān)管方面領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局高度來(lái)認(rèn)識(shí)保安工作，甚至有“失管、怕管、管不了、不想管”等嫌疑存在，從而引發(fā)保安服務(wù)行業(yè)的混亂，讓部分人魚目混珠，打法律和市場(chǎng)的擦邊球，各種保安組織泛濫，除公安機(jī)關(guān)開辦的保安服務(wù)公司外，社會(huì)上還存在不少未經(jīng)批準(zhǔn)變相從事保安服務(wù)的組織。據(jù)北京市公安局2006 年年初調(diào)查，全市由公安機(jī)關(guān)管理的保安隊(duì)伍為7.4萬(wàn)人，其他未納入監(jiān)管的保安組織人員達(dá)13萬(wàn)人。建設(shè)部有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)物業(yè)公司中保安員近120萬(wàn)人，基本上是自建的。全國(guó)其他地方、行業(yè)保安組織情況基本類似。因此，要大力整合保安資源。凡是履行保衛(wèi)、護(hù)衛(wèi)、協(xié)管、押運(yùn)、樓管、看守、維護(hù)安全的工作人員，都應(yīng)納入當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的治安監(jiān)管視線。這不但有利于整合保安資源，更能有效鏟除“非正規(guī)保安”的滋生源頭。
(二)重點(diǎn)規(guī)范保安機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)保安服務(wù)行業(yè)的宏觀監(jiān)管工作，如果只停留在一般意義上的開幾次會(huì)議，交流經(jīng)驗(yàn)，外出考察是很不夠的。當(dāng)前我國(guó)保安機(jī)構(gòu)的規(guī)范，尚存在嚴(yán)重缺陷，用“八仙過(guò)海，各顯神通”來(lái)形容，一點(diǎn)也不過(guò)分。如保安服務(wù)公司，編制隨心所欲，不分大小人多人少，不論經(jīng)濟(jì)效益好壞，都可冠名“集團(tuán)有限公司”，經(jīng)營(yíng)人員冠名“總經(jīng)理”。規(guī)章制度，自編自制，有些甚至與國(guó)家法律相悖。保安服務(wù)行業(yè)本應(yīng)推向社會(huì)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。但實(shí)際上絕大多數(shù)還是聽(tīng)從行政命令，搞狹義的地方保護(hù)主義，用行政手段，操縱保安行業(yè)的壟斷，政企不分，形成行業(yè)封鎖，畫地為牢的格局現(xiàn)象明顯。在宏觀上規(guī)范保安機(jī)構(gòu)，一要規(guī)范行政管理部門，設(shè)立專門行政管理架構(gòu)，保安行業(yè)發(fā)展快，保安員的數(shù)量有些地方是當(dāng)?shù)鼐斓臄?shù)倍，可是幾乎都是由治安部門兼管，效果很差。二要規(guī)范保安機(jī)構(gòu)的用人制度和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管制度，規(guī)范保安機(jī)構(gòu)管理人員和工作人員的百分比。保安機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，不但要具備一定保安管理經(jīng)驗(yàn)和工作年限，還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益業(yè)績(jī)加以考核。三要規(guī)范保安企業(yè)的利潤(rùn)分配制度，確保保安企業(yè)的運(yùn)作和發(fā)展。四要保安業(yè)在法律法規(guī)和政策上得到支持，確保保安業(yè)在國(guó)家法律允許下的正當(dāng)運(yùn)營(yíng)。
(三)明確劃分保安等級(jí)。我國(guó)保安服務(wù)行業(yè)自誕生至今，經(jīng)過(guò)了二十多年的發(fā)展過(guò)程，從無(wú)到有，從小到大，從混亂到規(guī)范，雖然有其發(fā)展規(guī)律，但從公安機(jī)關(guān)以往對(duì)保安工作的宏觀監(jiān)管方面分析，尚存在管理上不分類、分級(jí)的“模糊管理”問(wèn)題。要真正管好這支龐大的保安隊(duì)伍。做到控制得住，就要?jiǎng)澐直０驳燃?jí)。我國(guó)保安服務(wù)類型較多，牽涉各行各業(yè)，但從經(jīng)營(yíng)主體上區(qū)分，主要是公營(yíng)保安和民營(yíng)保安兩種。公安機(jī)關(guān)在宏觀監(jiān)管中，可以把兩種保安分為A、B兩類管理，并在A、B兩類保安管理中，實(shí)施分級(jí)監(jiān)管。如：A甲級(jí)、A乙級(jí)、A丙級(jí);B甲級(jí)、B乙級(jí)、B丙級(jí)。分類分級(jí)監(jiān)管，公安機(jī)關(guān)只需要制訂升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定創(chuàng)級(jí)年限，實(shí)施年審制度。對(duì)提出升級(jí)的單位，進(jìn)行實(shí)地考核、驗(yàn)收和綜合評(píng)估等，就可以達(dá)到有效監(jiān)管和鏟除“非正規(guī)保安”的目的。
(四)嚴(yán)格落實(shí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。保安服務(wù)要作為一個(gè)行業(yè)、一個(gè)職業(yè)來(lái)發(fā)展，除了要有政策支持和健全的法規(guī)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。標(biāo)準(zhǔn)的好處是公開、透明、具體、可操作，好檢查、好執(zhí)行，一視同仁。自2005年以來(lái)制定了許多保安行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)《保安服務(wù)操作規(guī)程與質(zhì)量控制》;(2)《保安員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》。(3)《保安員裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》。(4)《保安押運(yùn)公司管理暫行規(guī)定》。這些標(biāo)準(zhǔn)要得到有效的落實(shí)，并不斷完善撫恤、服務(wù)價(jià)格等標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要根據(jù)《保安培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)辦法》和《保安員培訓(xùn)大綱》規(guī)范保安培訓(xùn)行為，使保安培訓(xùn)工作逐步正規(guī)化。(1)規(guī)范培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，結(jié)合貫徹辦法搞清理整頓;(2)與教育部有關(guān)部門制定保安學(xué)歷教育的教學(xué)指導(dǎo)方案。(3)編制規(guī)范的保安培訓(xùn)教材;(4)建立試題庫(kù)。
(五)加強(qiáng)日常監(jiān)管，規(guī)范保安市場(chǎng)秩序。結(jié)合貫徹保安條例和有關(guān)法律、法規(guī)與配套辦法、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保安服務(wù)市場(chǎng)中現(xiàn)有的各類保安組織進(jìn)行全面清理整頓，強(qiáng)化對(duì)保安企業(yè)資質(zhì)、人員及其服務(wù)行為的監(jiān)管，培育全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)、有序的保安市場(chǎng)秩序。對(duì)于違反法律、法規(guī)等規(guī)定，損害群眾和客戶合法權(quán)益，甚至參與違法犯罪的，要依法查處。同時(shí)，下發(fā)保安管理信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，并會(huì)同金盾辦組織實(shí)施，盡快形成覆蓋全國(guó)各地、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的保安管理信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率和水平。
(六)加強(qiáng)保安協(xié)會(huì)建設(shè)，規(guī)范行業(yè)自律行為。結(jié)合部直屬單位清理整頓工作并根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)社團(tuán)管理工作文件要求，按照規(guī)范和發(fā)展保安服務(wù)業(yè)需要，借鑒國(guó)內(nèi)外保安社團(tuán)管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)保安協(xié)會(huì)建設(shè)，依法明確協(xié)會(huì)的具體職能，健全落實(shí)協(xié)會(huì)人事、財(cái)務(wù)、外事和辦公會(huì)議等制度，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)在為會(huì)員提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為中的積極作用，初步考慮將保安服裝管理和保安管理干部培訓(xùn)工作委托協(xié)會(huì)承擔(dān)，最大限度改善和加強(qiáng)對(duì)保安業(yè)管理，推動(dòng)保安服務(wù)行業(yè)又好又快發(fā)展。 |
