2008年2月25日，國務(wù)院法制辦通過人民日報、新華網(wǎng)和中國政府法制信息網(wǎng)發(fā)布了《國務(wù)院法制辦公室就〈保安服務(wù)管理條例(草案)〉公開征求意見的通知》，面向社會各界公開征求意見�？梢哉f，在我國不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，不斷推進社會主義民主法制進程的今天，保安立法的出臺是大勢所趨，《保安服務(wù)管理條例》總會有一天得以頒布實施的。
《保安服務(wù)管理條例(草案)》主要起草人之一、公安部治安管理局調(diào)研員池世才在接受《中國保安》的采訪時指出，《保安服務(wù)管理條例(草案)》起草的總體思路是：調(diào)整現(xiàn)行的保安服務(wù)企業(yè)由公安機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理的政策和體制，實行政企分開和管辦分離，逐步建立市場調(diào)節(jié)作用能夠充分發(fā)揮、企業(yè)活力能夠充分激發(fā)、行業(yè)內(nèi)部能夠有效自律、政府監(jiān)管能夠依法進行的發(fā)展和監(jiān)管機制。積極培育全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的保安服務(wù)市場，打破行政區(qū)劃限制，促進保安服務(wù)產(chǎn)品和要素在全國范圍的合理流動，積極創(chuàng)造有利于優(yōu)秀保安服務(wù)企業(yè)成長的市場環(huán)境。
可見，《保安服務(wù)管理條例》出臺后保安服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心問題就是保安服務(wù)民營化。因此，保安服務(wù)民營化進程中會有哪些障礙和如何應(yīng)對這些障礙的問題，應(yīng)該引起業(yè)界高度的重視，并進行深入的研究。
一、保安服務(wù)管理體制問題
國家改革開放之初，保安業(yè)在中國大地應(yīng)運而生，作為各級公安機關(guān)的一個經(jīng)濟實體，開始為企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校等部門提供有償保安服務(wù)。自從保安誕生的那天起，改革始終伴隨著保安的發(fā)展壯大，在政企分開、黨政機關(guān)、部隊等不允許經(jīng)商辦企業(yè)的政策出臺后，1998年保安公司從公安機關(guān)中分離出來，成為具有獨立法人的企業(yè)，開始了“獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧”企業(yè)化的運作。1998年體制改革后，企業(yè)雖然獲得較多自主權(quán)，實現(xiàn)了經(jīng)營意義上的獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧，但企業(yè)與公安機關(guān)仍然存在產(chǎn)權(quán)不明晰，管辦沒有徹底分開的弊端。伴隨著國有企業(yè)體制改革的步伐，一些保安公司以具體的經(jīng)營服務(wù)項目為突破口，實行了多種體制改革的嘗試。其領(lǐng)域，絕大多數(shù)集中于技術(shù)防范和押運。在形式上，有中外合資(如上海的報警監(jiān)控)，有外引內(nèi)聯(lián)的股份制(如浙江、福建、西安的一些押運公司)。因此，就保安服務(wù)公司整體而言，在體制上絕大多數(shù)仍然是產(chǎn)權(quán)不很明晰的國有獨資。在經(jīng)營上，表現(xiàn)為公安機關(guān)獨家壟斷;在管理上，尚未完全按國家國有獨資企業(yè)的規(guī)范實行。公安機關(guān)不善于或不敢于以國有資產(chǎn)增值率為主，對保安公司和法人代表實行監(jiān)督、考核、獎懲;在法人治理機制上，絕大多數(shù)法人代表不敢以現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營管理理念和模式，獨立行使職權(quán)，“唯上”的傾向性很強，既不敢大膽改革，又不善面對市場。為此，在社會上，現(xiàn)有的保安服務(wù)公司被稱為“官辦壟斷性企業(yè)”。 除個別城市保安服務(wù)公司以外，全國絕大多數(shù)保安服務(wù)公司均是國有獨資，在產(chǎn)權(quán)形式上，是由公安機關(guān)替代國家所有。其注冊資本及自有資產(chǎn)少量是由公安機關(guān)變相投入，大多數(shù)是由保安公司積累產(chǎn)生。在這種管辦合一、產(chǎn)權(quán)不明晰的體制下，出現(xiàn)了許多問題：
首先，忽視了利用市場配置保安資源的作用，加劇了蓬勃發(fā)展的保安服務(wù)市場需求與管理工作的矛盾，使得脫離監(jiān)管的保安服務(wù)性質(zhì)組織大量出現(xiàn)，擾亂了保安服務(wù)市場。不少地方公安機關(guān)把保安公司作為公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu),一般由局領(lǐng)導(dǎo)直接管理,主管業(yè)務(wù)部門難以實施監(jiān)管。同時，由于行政的干預(yù)，許多時候往往是市場前景十分看好的業(yè)務(wù)，在他們的研究中擱淺，最終導(dǎo)致流產(chǎn)，使企業(yè)喪失了占領(lǐng)市場的良好機遇。
其次，公安機關(guān)每年收取的大量上交款，未考慮到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營需要的后備資金，一些地方把保安公司作為增加經(jīng)費、改善福利的渠道，“招之即來”，違反規(guī)定從保安公司調(diào)用資金，出現(xiàn)“殺雞取卵”、“竭澤而漁”的現(xiàn)象，使企業(yè)不能產(chǎn)生有效的資金積累，用于擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，提高保安隊員的工資福利待遇，在一定程度上限制了保安服務(wù)公司的發(fā)展。
第三，許多企業(yè)經(jīng)營用房、車輛設(shè)備仍是公安機關(guān)的，未辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展，一旦徹底明晰，房產(chǎn)的增值又將被公安機關(guān)收走，不利于保安服務(wù)公司的發(fā)展壯大。
第四，目前保安公司的法人代表仍是公安機關(guān)的在職民警，民警的相關(guān)工資福利還在公安機關(guān)領(lǐng)取，一方面不利于企業(yè)實現(xiàn)真正意義上的獨立核算，另一方面，有關(guān)人事權(quán)和經(jīng)濟利益完全掌握在公安機關(guān)，極大地束縛了保安公司班子的開拓創(chuàng)新。
第五，長期以來形成了壟斷經(jīng)營，使得部分保安服務(wù)企業(yè)有“強賣強買”之嫌，忽視隊伍管理，不注重市場經(jīng)濟規(guī)律的研究，同時由于經(jīng)營好壞和他們的直接利益沒有利害關(guān)系。在一種“混日子”的思想指引下，隊伍的綜合素質(zhì)較差，人員流動量大，隊員的合法權(quán)益得不到保障，隊伍不穩(wěn)定，保安服務(wù)質(zhì)量上不去。
綜上所述，保安服務(wù)的管理體制改革，是規(guī)范我國保安服務(wù)市場，促進保安服務(wù)業(yè)民營化發(fā)展的關(guān)鍵。那么如何進行保安服務(wù)管理體制改革呢?保安服務(wù)管理體制改革，要從產(chǎn)權(quán)所有入手，以市場經(jīng)濟需求為基礎(chǔ)，以規(guī)范管理為手段，以適應(yīng)我國國情，滿足社會日益增長的安防需求為目的。一些地區(qū)保安服務(wù)公司以具體經(jīng)營服務(wù)項目為突破口，實行體制改革的成功經(jīng)驗，已證明是體制改革成功的關(guān)鍵所在。
第一，產(chǎn)權(quán)形式是國有企業(yè)體制改革的核心。從我國整體上講，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及其監(jiān)管，應(yīng)統(tǒng)歸于國有資產(chǎn)管理局。只有這樣，才能從根本上解決政企不分的問題，也才能使政府機關(guān)各職能部門，專司行政管理，防止行政腐敗。因此，保安服務(wù)的管理體制改革應(yīng)該作好以下幾個方面：(1)將現(xiàn)有公司的產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)歸于國有資產(chǎn)管理局�，F(xiàn)有工作的干警可借鑒香港民航保安公司的做法，在體制不改革或改革后，作為派駐人員，保留公務(wù)員身份，參于公司管理，在公司工作期間享受企業(yè)高職人員待遇。保留這種雙重身份的人員，有利于公安機關(guān)加強對專業(yè)保安服務(wù)公司的監(jiān)管。(2)各公司根據(jù)在資金、技術(shù)、管理諸方面的實際情況，逐步實行體制改革。體制改革的模式，可完全參照各地國有企業(yè)改革的各種方式。(3)公安部應(yīng)制定保安服務(wù)公司的監(jiān)管條例。考慮到我國的具體國情和保安服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀，條例應(yīng)從核準(zhǔn)條件上，體現(xiàn)出重點服務(wù)項目的監(jiān)管區(qū)別。
第二，體制改革的形式。股份制是現(xiàn)代企業(yè)在體制上較為先進的形式。股東身份是多樣的，在實行體制改革，選擇股東對象時，要關(guān)注以下因素：(1)應(yīng)考慮我國保安服務(wù)公司的特殊性;(2)應(yīng)考慮實施改革對本公司來講，所要解決的實質(zhì)因素，如資金、技術(shù)還是管理。(3)時機的選擇。如目前本公司服務(wù)門類情況、市場占有情況等。(4)控股決策。保安服務(wù)公司整體體制改革和各服務(wù)門類分別組建新的公司，所要占有的股份，應(yīng)有所區(qū)別。在決策時，既要考慮本公司的條件、狀況，更要考慮改革的服務(wù)門類。不同的服務(wù)門類，在決定現(xiàn)有公司所要占有的股份比例的低線，應(yīng)是不同的。
第三，體制改革的組織實施。保安服務(wù)公司的產(chǎn)權(quán)移交到國有資產(chǎn)管理部門后，體制改革應(yīng)在國有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管下，由公司董事會擬定改革方案。由政府組織包括公安機關(guān)在內(nèi)的有關(guān)職能部門審核、審批。
第四，調(diào)整保安公司中的民警。今后除武裝押運可以配備在職民警管理，作為公安機關(guān)對特殊行業(yè)的監(jiān)管人員存在，其余都要和公安機關(guān)脫鉤，實現(xiàn)完全意義上的企業(yè)的主人，利益相關(guān)的經(jīng)營者，而不是公務(wù)員身份參與者，這樣不但有利于企業(yè)的發(fā)展，還有利于公安機關(guān)利用這支力量，維護社會治安的有序穩(wěn)定。
二、公安機關(guān)的監(jiān)管問題
在體制改革后，保安服務(wù)業(yè)出現(xiàn)了民營化，民間資本進入保安領(lǐng)域，公安機關(guān)的監(jiān)管就顯得更為重要了。公安部劉金國副部長指出：“保安服務(wù)業(yè)的特點決定了公安機關(guān)必須加強監(jiān)管，這也是國際上的通行做法。保安工作再怎么改革，發(fā)展再快，由公安機關(guān)監(jiān)管的要求不能變�！北０卜⻊�(wù)公司和保安隊伍，是協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安穩(wěn)定的一支重要輔助力量，已是社會公認的無可非議的共識。要保證公安機關(guān)對保安隊伍“調(diào)動得了、指揮得動、控制得住、為社會所用、不成社會所害”，公安機關(guān)必須宏觀監(jiān)管，監(jiān)管的意識要明確清晰，才能確保保安服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展方向。
(一) 大力整合保安資源。保安業(yè)是改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，是社會主義市場經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是新的歷史時期群防群治工作繼承和發(fā)展的有效組織形式。由于保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展快、慢不平衡，全國各地差異大，立法滯后，特別是某些地方公安機關(guān)在宏觀監(jiān)管方面領(lǐng)導(dǎo)認識不足，沒有從服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局高度來認識保安工作，甚至有“失管、怕管、管不了、不想管”等嫌疑存在，從而引發(fā)保安服務(wù)行業(yè)的混亂，讓部分人魚目混珠，打法律和市場的擦邊球，各種保安組織泛濫，除公安機關(guān)開辦的保安服務(wù)公司外，社會上還存在不少未經(jīng)批準(zhǔn)變相從事保安服務(wù)的組織。據(jù)北京市公安局2006 年年初調(diào)查，全市由公安機關(guān)管理的保安隊伍為7.4萬人，其他未納入監(jiān)管的保安組織人員達13萬人。建設(shè)部有關(guān)部門統(tǒng)計，目前全國物業(yè)公司中保安員近120萬人，基本上是自建的。全國其他地方、行業(yè)保安組織情況基本類似。因此，要大力整合保安資源。凡是履行保衛(wèi)、護衛(wèi)、協(xié)管、押運、樓管、看守、維護安全的工作人員，都應(yīng)納入當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)的治安監(jiān)管視線。這不但有利于整合保安資源，更能有效鏟除“非正規(guī)保安”的滋生源頭。
(二)重點規(guī)范保安機構(gòu)。加強保安服務(wù)行業(yè)的宏觀監(jiān)管工作，如果只停留在一般意義上的開幾次會議，交流經(jīng)驗，外出考察是很不夠的。當(dāng)前我國保安機構(gòu)的規(guī)范，尚存在嚴重缺陷，用“八仙過海，各顯神通”來形容，一點也不過分。如保安服務(wù)公司，編制隨心所欲，不分大小人多人少，不論經(jīng)濟效益好壞，都可冠名“集團有限公司”，經(jīng)營人員冠名“總經(jīng)理”。規(guī)章制度，自編自制，有些甚至與國家法律相悖。保安服務(wù)行業(yè)本應(yīng)推向社會，進行市場化運作。但實際上絕大多數(shù)還是聽從行政命令，搞狹義的地方保護主義，用行政手段，操縱保安行業(yè)的壟斷，政企不分，形成行業(yè)封鎖，畫地為牢的格局現(xiàn)象明顯。在宏觀上規(guī)范保安機構(gòu)，一要規(guī)范行政管理部門，設(shè)立專門行政管理架構(gòu)，保安行業(yè)發(fā)展快，保安員的數(shù)量有些地方是當(dāng)?shù)鼐斓臄?shù)倍，可是幾乎都是由治安部門兼管，效果很差。二要規(guī)范保安機構(gòu)的用人制度和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管制度，規(guī)范保安機構(gòu)管理人員和工作人員的百分比。保安機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，不但要具備一定保安管理經(jīng)驗和工作年限，還應(yīng)從經(jīng)濟效益和社會效益業(yè)績加以考核。三要規(guī)范保安企業(yè)的利潤分配制度，確保保安企業(yè)的運作和發(fā)展。四要保安業(yè)在法律法規(guī)和政策上得到支持，確保保安業(yè)在國家法律允許下的正當(dāng)運營。
(三)明確劃分保安等級。我國保安服務(wù)行業(yè)自誕生至今，經(jīng)過了二十多年的發(fā)展過程，從無到有，從小到大，從混亂到規(guī)范，雖然有其發(fā)展規(guī)律，但從公安機關(guān)以往對保安工作的宏觀監(jiān)管方面分析，尚存在管理上不分類、分級的“模糊管理”問題。要真正管好這支龐大的保安隊伍。做到控制得住，就要劃分保安等級。我國保安服務(wù)類型較多，牽涉各行各業(yè)，但從經(jīng)營主體上區(qū)分，主要是公營保安和民營保安兩種。公安機關(guān)在宏觀監(jiān)管中，可以把兩種保安分為A、B兩類管理，并在A、B兩類保安管理中，實施分級監(jiān)管。如：A甲級、A乙級、A丙級;B甲級、B乙級、B丙級。分類分級監(jiān)管，公安機關(guān)只需要制訂升級標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定創(chuàng)級年限，實施年審制度。對提出升級的單位，進行實地考核、驗收和綜合評估等，就可以達到有效監(jiān)管和鏟除“非正規(guī)保安”的目的。
(四)嚴格落實行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。保安服務(wù)要作為一個行業(yè)、一個職業(yè)來發(fā)展，除了要有政策支持和健全的法規(guī)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。標(biāo)準(zhǔn)的好處是公開、透明、具體、可操作，好檢查、好執(zhí)行，一視同仁。自2005年以來制定了許多保安行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)《保安服務(wù)操作規(guī)程與質(zhì)量控制》;(2)《保安員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》。(3)《保安員裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》。(4)《保安押運公司管理暫行規(guī)定》。這些標(biāo)準(zhǔn)要得到有效的落實，并不斷完善撫恤、服務(wù)價格等標(biāo)準(zhǔn)。同時，要根據(jù)《保安培訓(xùn)管理機構(gòu)辦法》和《保安員培訓(xùn)大綱》規(guī)范保安培訓(xùn)行為，使保安培訓(xùn)工作逐步正規(guī)化。(1)規(guī)范培訓(xùn)機構(gòu)，結(jié)合貫徹辦法搞清理整頓;(2)與教育部有關(guān)部門制定保安學(xué)歷教育的教學(xué)指導(dǎo)方案。(3)編制規(guī)范的保安培訓(xùn)教材;(4)建立試題庫。
(五)加強日常監(jiān)管，規(guī)范保安市場秩序。結(jié)合貫徹保安條例和有關(guān)法律、法規(guī)與配套辦法、標(biāo)準(zhǔn)，對保安服務(wù)市場中現(xiàn)有的各類保安組織進行全面清理整頓，強化對保安企業(yè)資質(zhì)、人員及其服務(wù)行為的監(jiān)管，培育全國統(tǒng)一、規(guī)范、競爭、有序的保安市場秩序。對于違反法律、法規(guī)等規(guī)定，損害群眾和客戶合法權(quán)益，甚至參與違法犯罪的，要依法查處。同時，下發(fā)保安管理信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，并會同金盾辦組織實施，盡快形成覆蓋全國各地、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的保安管理信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率和水平。
(六)加強保安協(xié)會建設(shè)，規(guī)范行業(yè)自律行為。結(jié)合部直屬單位清理整頓工作并根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)社團管理工作文件要求，按照規(guī)范和發(fā)展保安服務(wù)業(yè)需要，借鑒國內(nèi)外保安社團管理經(jīng)驗，進一步加強中國保安協(xié)會建設(shè)，依法明確協(xié)會的具體職能，健全落實協(xié)會人事、財務(wù)、外事和辦公會議等制度，充分發(fā)揮協(xié)會在為會員提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為中的積極作用，初步考慮將保安服裝管理和保安管理干部培訓(xùn)工作委托協(xié)會承擔(dān)，最大限度改善和加強對保安業(yè)管理，推動保安服務(wù)行業(yè)又好又快發(fā)展。 |
